Wie geht es der Branche?
Hier hakt es gerade
Wären es doch bloß PPWR und VerpackDG! Doch es gibt noch mehr, was die Verpackungsbranche umtreibt: der Krieg, der Einwegkunststofffonds – und immer wieder die Frage, was eigentlich eine Verpackung ist.
Bild: Василь Івасюк / Adobe Stock
Die deutsche Wirtschaft ist skeptisch ins Jahr gegangen, die Kunststoff-Verpacker machten da keine Ausnahme. In der Quartalsumfrage der Industrievereinigung Kunststoffverpackungen (IK), veröffentlicht Anfang Januar, bewerteten fast 70 Prozent der 109 teilnehmenden Unternehmen die allgemeine Wirtschaftslage als schlecht. Das ist vier Monate her. Seither ist die Lage schlechter geworden.
„Historische Rohstoffengpässe“
Am 28. Februar begannen die USA und Israel mit ihren Angriffen auf den Iran. Die Auswirkungen auf den Ölmarkt werden in Deutschland seither vor allem anhand der Benzin- und Dieselpreise diskutiert – treffen aber auch die Branche: Hersteller von Kunststoffverpackungen und Kunststofffolien in Deutschland stünden vor „großen wirtschaftlichen Herausforderungen“, meldet die IK nach der Konjunkturumfrage für das zweite Quartal, an der 105 Unternehmen teilnahmen. Die Branchenorganisation spricht von „Problemen der Rohstoffbeschaffung, die Versorgungssicherheit und Lieferfähigkeit der Betriebe massiv gefährden“.
So sei der Indikator für die Rohstoff-Verfügbarkeit seit Jahresbeginn von plus 13 auf minus 86 Punkte „regelrecht abgestürzt“, „ein historischer Engpass“. Viele Lieferanten von Verpackungskunststoffen beriefen sich wegen des Kriegs auf höhere Gewalt, lieferten gar nicht mehr oder nur noch zu stark überhöhten Preisen. Schwacher Trost: Die Krise wird nicht so schlimm eingeschätzt, wie es während der Covid-19-Pandemie oder zu Beginn des russischen Kriegs gegen die Ukraine geschah. Die Branche rechne jedoch „mit einer weiteren Zuspitzung in den kommenden Wochen“.
Es geht aber nicht nur um Preise. Kleinere Fusionen, Übernahmen und Private-Equity-Investitionen hätten im Verpackungssektor bisher im Rahmen der Prognosen gelegen, schrieb die US-Website „Packaging Dive“ Anfang April. Der Iran-Krieg habe das geändert.
Denn die Nachfrage nach Verpackungen sei im ersten Quartal nicht so robust gewesen wie erwartet, unter anderem wegen geringeren Konsumausgaben. Das habe Fusionen und Übernahmen erheblich ausgebremst, zitiert die Website einen auf Verpackungen spezialisierten Analysten von Brown Gibbons Lang & Co. Sollte der Krieg bald enden, könne sich die Dynamik bei Fusionen und Übernahmen für den Rest des Jahres ändern – allerdings sei nicht mit zweistelligen Wachstumsraten wie 2021 und 2022 zu rechnen.
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Schiefe Statistik für Einwegkunststoff
Kopfzerbrechen bereitet auch die Einwegkunststoff-Richtlinie (EWK-Richtlinie) der EU. Die Mitgliedsstaaten müssen sicherstellen, dass die Hersteller von Einwegkunststoffartikeln die Reinigungskosten tragen „im Zusammenhang mit Abfällen dieser Artikel und der anschließenden Beförderung und Behandlung dieser Abfälle“. Einfach gesagt: Da Einwegverpackungen aus Kunststoff oft genug nicht im Mülleimer landen, sondern in der Landschaft, sollen die Hersteller dieser Verpackungen sich an den Kosten der Beseitigung beteiligen. Über den viel diskutierten Einwegkunststoff-Fonds.
„Das Rezept wäre eigentlich gut. Insgesamt hat der Gesetzgeber sehr stringente Maßstäbe aufgestellt und die Latte ziemlich hoch gelegt“, sagt dazu Till Olbrich, Rechtsanwalt und Partner der Kanzlei Massari Olbrich. „Aber Deutschland hält sich nicht daran.“
Beispielsweise schreiben sowohl die EWK-Richtlinie als auch die Kommissionsrichtlinien und das Einwegkunststofffonds-Gesetz Kosteneffizienz vor, wenn es um die Beseitigung geht – die Hersteller sollen nicht für die Ineffizienz von Entsorgern zahlen müssen. „Wie wurde der Effizienzgrundsatz in Deutschland praktisch umgesetzt?“, fragte Olbrich während des 5. Deutschen Verpackungsrechtstags in Frankfurt am Main. Und antwortete süffisant: „Gar nicht!“ Der Staat ziehe sich auf den Standpunkt zurück, er arbeite per se wirtschaftlich und sparsam, sodass sich Effizienzkontrollen erübrigten.
„Mit der Realität hat diese Effizienztheorie nichts zu tun. Weder generell noch speziell in der öffentlichen Abfallwirtschaft“, so Olbrich. So habe der Hessische Landesrechnungshof aufgedeckt, dass die Stadt Frankfurt am Main für Restabfallentsorgung aufgrund eines Dienstleistungsvertrags 238 Euro pro Tonne gezahlt habe – 100 Prozent über dem Marktpreis. Effizient sei das nicht, sondern treibe die Kosten für die Hersteller in die Höhe.
Außerdem sei vorgeschrieben, dass die Berechnung der Kosten „auf zuverlässigen Daten beruhen“ und „so genau wie möglich sein“ müsse, so die Kommissionsrichtlinien. Olbrich führte aus, dass die Stichproben zur Abfallanalyse weder zuverlässig noch genau waren, sondern schief. Sie wurden in 20 Städten erhoben – allesamt in dicht besiedelten Gegenden, vor allem im Westen. „Damit wird die Hochrechnung verzerrt“, so Olbrich. „Denn die Bevölkerungsdichte hat Einfluss auf die Abfallzusammensetzung.“
Zudem seien 300 Kommunen angeschrieben worden. 74 hätten geantwortet, darunter 13 Kleinstädte und Landgemeinden. Kommunen dieser Größe gebe es aber mehr als 9.000 in Deutschland. Letztendlich hätten sich für das „Erfassungssystem Streumüll Straße“ lediglich fünf verwertbare Datenpunkte ergeben.
„Und diese fünf weisen dann noch große Schwankungen auf, sollen aber eine Hochrechnung erlauben, die mehr als 9.000 Gemeinden repräsentiert“, so Olbrich. Kurz: Die Stichprobe sei viel zu klein und überhaupt nicht repräsentativ.
Die Auswirkungen seien gravierend. „Der EWK-Fonds soll 436 Millionen Euro pro Jahr einnehmen. So steht es in der Verordnung“, sagt Olbrich. „Wenn man aber die Abgabesätze mit methodisch besser fundierten, realistischeren Annahmen berechnet, dann schmilzt das Fondsvolumen auf rund 130 Millionen Euro, also auf weniger als ein Drittel.“
Nach Olbrichs Auffassung zahlen Einwegkunststoff-Hersteller also wegen unsauberer Berechnungsmethoden mehr als dreimal zu viel in den Fonds ein. Für einzelne Unternehmen könne das durchaus existenzgefährdend werden.
Mini-Stollen (Symbolbild) – eindeutig unter der 500-Gramm-Grenze.
Bild: Bahlsen; Stefan Becker
Wann müssen Hersteller zahlen?
Zudem gibt es erhebliche Unsicherheiten darüber, welche Verpackungen überhaupt unter das Einwegkunststofffondsgesetz fallen. Kann ein Folienhersteller zur Kasse gebeten werden, weil die Folie eines Christstollens nach Unterwegs-Verzehr ins Gebüsch fliegt? „Die bisherige Entscheidungspraxis des Umweltbundesamtes zur Einordnung von Produkten zeigt erhebliche Unsicherheiten und Inkonsistenzen“, urteilt Markus W. Pauly von Pauly Rechtsanwälte. „Besonders die ,Bestimmung zum unmittelbaren Verzehr‘ wird uneinheitlich angewendet und nicht auf die vorgesehenen Kriterien der EU gestützt.“ So entscheide das UBA fast immer gegen die Einstufung der Einwegkunststoff-Kommission.
Pauly kritisiert vehement, dass die Zahlungspflicht der Verpackungshersteller aufgrund pauschaler Einordnungen festgelegt wird. Beispielsweise gälten seit November 2025 Produkte mit einer Füllmenge von 500 Gramm (oder mehr) als nicht für den unmittelbaren Verzehr gedacht, sodass die Hersteller nichts in den Fonds einzahlen müssten. Das hatte das UBA unter anderem wegen der Christstollen entschieden.
Wer Pauly zuhört, merkt, wie stark die Frage, ob ein Produkt unterwegs verzehrt werden kann, von Details abhängt (siehe Tabelle). Erste Klagen seien auf dem Weg, mit Urteilen sei frühestens in drei Jahren zu rechnen. Er plädiert daher dafür, den Sinn und Zweck des Ganzen nicht aus den Augen zu verlieren. „Es geht darum, Kosten für die Straßenreinigung auszugleichen“, sagt er. „Die Wahrscheinlichkeit einer Entsorgung in die Umwelt darf daher nicht pauschal, sondern muss im Einzelfall abgeschätzt werden.“ Zum Beispiel empirisch, also durch Umfragen. „Dann ist es egal, was ein Christstollen wiegt.“
Zahlen oder nicht zahlen?
Das Umweltbundesamt entscheidet darüber, wann eine Einwegverpackung unter den Einwegkunststofffonds fällt, die Hersteller also in den Fonds einzahlen müssen. Das hängt manchmal von Details ab. Auszug aus einer Dokumentation des Rechtsanwalts Markus W. Pauly.
Und was ist überhaupt eine Verpackung?
Noch grundsätzlicher wird es, wenn es nicht um Einwegkunststoffe geht, sondern darum, ob eine Verpackung „systembeteiligungspflichtig“ ist. Ob der Hersteller seine Verpackung also bei der Zentralen Stelle Verpackungsregister (ZSVR) anmelden und Entgelte für die Entsorgung zahlen muss.
Martin Kardetzky, Leiter Recht & Entsorgung der ZSVR, hat hauptberuflich mit der Einstufung von Verpackungen zu tun. Und mit Klagen der Hersteller dagegen. So entschied die ZSVR, eine Seifenblasendose mit integriertem Blasring sei eine Verpackung und systembeteiligungspflichtig – das Verwaltungsgericht Osnabrück allerdings gab einer Klage des Herstellers statt: Das Gesamtprodukt sei als Spielzeug zu sehen, die Dose daher keine Verpackung, Berufung nicht möglich. Auch für eine Kiste mit 16 Avocados gab das VG Osnabrück dem klagenden Hersteller Recht: Es hob die Einstufung als Verkaufsverpackung auf, da die Avocados einzeln etikettiert seien.
Die ZSVR passe ihre Entscheidungspraxis an die prägenden Entscheidungen des VG Osnabrück an, so Kardetzky. In den genannten Fällen will sie die Urteile aber nicht auf sich sitzen lassen.
In Sachen Avocadokiste werde eine Nichtzulassungsbeschwerde geprüft, in Sachen Seifenblasendose liege die Beschwerde bereits beim
OVG Lüneburg. „Es kann nicht zutreffend sein, dass ein in die Verpackung integriertes Zusatzelement wie der Blasring aus einer Verpackung eine Nicht-Verpackung macht.“ Schließlich seien Dosierungshilfen gang und gäbe.
Einwegkunststofffonds und Systembeteiligungspflichten sind beide relativ jung. Die Branche arbeitet sich gerade daran ab. Zusätzlich zur PPWR. Es bleibt schwierig.
Einwegkunststofffonds ja – aber Kritik an den Methoden: Rechtsanwälte Dr. Markus W. Pauly und Till Olbrich (v. l.).
Autor: Stefan Becker
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Unter dem Titel „Das Bundesverpackungsgericht“ lesen Sie auf Packreport.de ein Interview mit dem Sprecher des Verwaltungsgerichts Osnabrück, das sich häufig mit der Frage „Systempflichtig oder nicht?“ auseinandersetzt.
