Neue Aufgaben für die ZSVR
„Wir stocken moderat auf“
Gunda Rachut Foto: ZSVR
Das VerpackDG gibt der Zentralen Stelle Verpackungsregister eine Reihe neuer Aufgaben. Im Interview spricht ZSVR-Chefin Gunda Rachut über die Feinheiten, kündigt vollständig automatisierte Verfahren an und sagt: Wir müssen nicht anbauen.
Frau Rachut, der Brief, mit dem die Europäische Kommission Ende Mai die Argumente der deutschen Bundesregierung zum VerpackDG akzeptierte, konnte den Eindruck erwecken, die ZSVR erhalte eine neue rechtliche Grundlage. Was war da los?
Die ZSVR wurde auf der Basis der Vorschriften des VerpackG gegründet und aufgebaut. Diese Rechtsgrundlage wurde nun in das VerpackDG übernommen, so dass die ZSVR weiterhin in ihrer Funktion tätig werden kann. Mit Artikel 44 der PPWR werden zukünftig die nationalen Register im Rahmen einer harmonisierten europäischen Vorschrift geregelt. Diese Regelung findet 18 Monate nach Inkrafttreten des Implementing Act nach Artikel 44 Anwendung. Bislang ist nicht erkennbar, wenn dieser Act kommt, geplant war er für Februar 2026. Mit dem Inkrafttreten des Implementing Acts ändert sich anteilig die Rechtsgrundlage für die ZSVR. Diese europäische Vorgabe gilt direkt und unmittelbar in den Mitgliedstaaten und damit auch für uns. Die Arbeitsbereiche der ZSVR, die nicht direkt im europäischen Recht geregelt sind, bleiben regulatorisch im VerpackDG, zum Beispiel die Zulassungen für nicht systembeteiligungspflichtige Verpackungen.
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Nach Einschätzung von Juristen kommt es – durch Paragraf 3 des VerpackDG – für die Systembeteiligungspflicht künftig nicht mehr darauf an, ob Verpackungen mit Produkten befüllt sind. Bedeutet das mehr Verpackungen, die von der ZSVR erfasst und über die Systeme verwertet werden müssen? Zum Beispiel überschüssige leere Verpackungen aus der Produktion?
Die Aussage ist in dieser Form zu pauschal. Die Regelungen der PPWR können für Transport-, Service- und Primärproduktions-Verpackungen schon im leeren Zustand zu verpackungsrechtlichen Pflichten führen. Bei Verkaufs- und Umverpackungen knüpft die Definition bereits an eine befüllte Verpackung, so dass sich hier die Frage ohnehin nicht stellt. Und Produktionsreste dürften regelmäßig noch nicht als vollständige Verpackungen qualifiziert werden, so dass hier weder Erzeuger- noch Herstellerpflichten entstehen.
Durch das VerpackDG erhält die ZSVR zwei neue Aufgaben. Erstens sind für nicht systembeteiligungspflichtige Verpackungen künftig „Sonstige Organisationen für Herstellerverantwortung“ (sOfH) vorgesehen, die eine Zulassung durch die ZSVR brauchen. Zweitens gilt auch für Hersteller, die nicht mit einer sOfH zusammenarbeiten (Ich-sOfH), eine Zulassungspflicht via ZSVR. Wieviel mehr Arbeit bedeutet das für Sie? Müssen Sie anbauen?
Die PPWR sieht generell vor, dass die erweiterte Herstellerverantwortung kollektiv über eine Organisation für erweiterte Herstellerverantwortung oder individuell durch den Hersteller erfüllt werden kann. Die konkrete Umsetzung dürfen die Mitgliedsstaaten festlegen. Für die Verpackungen aus Haushalten und vergleichbare Anfallstellen (ohne Einwegpfand) sieht das VerpackDG die Pflicht zu einer kollektiven Lösung vor, die Systembeteiligung. Die Zulassungen liegen bei den Ländern.
Für die sonstigen Verpackungen (gewerbliche und industrielle Verpackungen, Mehrweg-, Einweg-Verpackungen) macht der Gesetzgeber diese Festlegung nicht. Das hängt damit zusammen, dass diese Verpackungen oft Monoverpackungen und damit gut verwertbar sind. Diese Zulassungsverfahren sind elektronisch und automatisiert geplant und auch so geregelt.
Das bedeutet, es wird ein Zulassungstool innerhalb des Verpackungsregisters „Lucid“ geben. Der Zusatzaufwand soll so überschaubar wie möglich bleiben. Wir rechnen nicht mit einer organisatorischen Änderung, die Zulassungsverfahren werden mit den vorhandenen Teams konzipiert und umgesetzt. Es wird im Bereich IT und Daten moderat aufgestockt.
Sie müssen über die Zulassung einer sOfH innerhalb von drei Monaten entscheiden. Für Ich-sOfH aber gilt: Wenn Sie nicht innerhalb von vier Wochen Laut geben, gilt die Zulassung als erteilt. Ist das eine Vereinfachung Ihrer Arbeit? (keine Bescheide nötig) Oder eine Verkomplizierung? (Zeitdruck)
Diese Aufgabe ist neu für die ZSVR und muss auch über die Hersteller der nicht-systembeteiligungspflichtigen Verpackungen finanziert werden. Das hat dazu geführt, dass wir uns bislang nicht mit den Verfahren auseinandersetzen durften und jetzt damit begonnen haben, die Verfahren zu konzipieren. Wir gehen davon aus, dass die Zulassungen im Verpackungsregister „Lucid“ digital beantragt werden, sofort via E-Mail bestätigt und bei der Hersteller-Registrierung auch direkt im Register angezeigt werden. Es sind vollständig automatisierte Verfahren geplant.
Spitz gefragt: Kann die ZSVR die Zulassung von Ich-sOfH auf diese Weise einfach laufen lassen? Die Zulassungen entstehen ja automatisch?
Das ist nicht möglich. Auch wenn wir die Verfahren sehr schlank halten werden, sind zukünftig auch Datenmeldungen damit verbunden, und es entsteht Aufwand. Dieser Aufwand muss von den Herstellern finanziert werden. Das heißt, sie müssen vor der Erteilung einer Zulassung eine Finanzierungsvereinbarung abschließen und direkt auch online bezahlen, erst dann gibt es die Zulassung.
Sie haben regelmäßig mit Klagen gegen Ihre Einstufungen zu tun, Schlagzeilen machte etwa Mitte Juli ein Gerichtsurteil zu Permanenttragetaschen, das Ihre Sicht bestätigte. Auch die neuen Zulassungspflichten können als Maschinen zur Erzeugung von Klagen gegen die ZSVR gesehen werden, oder?
Tatsächlich rechnen wir nicht damit. Im Gegensatz zu Einstufung von Verpackungen, handelt es sich bei den Zulassungen um begünstigende Verwaltungsakte. Sie befähigen die Hersteller, am Markt tätig zu werden. Somit ist unsere Annahme, dass die Zulassungen – ähnlich wie Registrierungsverwaltungsakte – keinerlei Klagen produzieren.
Zum Beispiel dürfen sOfH, um zugelassen zu werden, sich mit der Sammlung nicht auf profitable Regionen beschränken. Sie müssen zudem hinreichend Abfallsammelsysteme bereitstellen. Wie werden Sie das prüfen?
Grundsätzlich haben Hersteller und Organisationen für Herstellerverantwortung einen Anspruch auf die Zulassung, wenn sie die Erfüllung der Vorgaben sicherstellen. Tatsächlich funktioniert die Entsorgung der Verpackungen problemlos, die Kapazitäten sind vorhanden, die Quoten werden problemlos erfüllt. Es handelt sich zudem, wie eben erwähnt, um begünstigende Verwaltungsakte. Wir rechnen nicht mit Gerichtsverfahren.
Die ZSVR ist Initiatorin der Organisation European National Registers for Packaging (EUNR). Könnte diese Organisation an Bedeutung gewinnen und zum Beispiel im grenzüberschreitenden Verkehr von Verpackungen Aufgaben übernehmen?
EUNR ist ein Netzwerk und arbeitet informell. Es gibt keine gesetzlichen Aufgaben, die EUNR übernehmen könnte. Wir versuchen, voneinander zu lernen, gemeinsame Rechtsauffassungen zu den vielfältigen Vorschriften der PPWR zu entwickeln und gegebenenfalls auch gemeinsame Ideen zu einer guten Umsetzung zu erarbeiten.
An der Grenze zu Dänemark gibt es Streit darüber, ob Dänen in deutschen Läden Dosenpfand zahlen müssen. Das Verwaltungsgericht Schleswig hat im Juli entschieden: Sie müssen – aber das ist noch nicht rechtskräftig. Inwiefern kann europäische Zusammenarbeit etwa über die EUNR dazu beitragen, solche Konflikte gar nicht erst aufkommen zu lassen?
Im Pfandbereich haben wir ausschließlich die Aufgabe der Einordung der Verpackung nach deutschem Recht. Darüber hinaus dürfen wir nicht tätig werden.
Und abschließend: Wird die ZSVR des Jahres 2030 noch mit der ZSVR des Jahres 2026 vergleichbar sein?
Dies hängt im hohen Maße von den Sekundärrechtsakten zu den verschiedenen Sachverhalten ab und inwiefern der deutsche Gesetzgeber die ZSVR in die Umsetzung einbezieht. Generell gehen wir davon aus, dass wir noch sehr vergleichbar sind, da die Kernaufgaben sich nicht ändern. Es geht vor allem darum, dass die Systeme für Verpackungen aus Haushalten und vergleichbaren Anfallstellen gut und wettbewerbsneutral finanziert sind. Weiterhin werden wir die Aufgaben digital und automatisiert angehen. Das ist ein Teil unserer DNA, das wird auch bleiben. ●
Infobox
Zur Person
Die Juristin Gunda Rachut ist seit der Gründung 2017 Vorstand der Stiftung Zentrale Stelle Verpackungsregister (ZSVR), inzwischen leitet sie die Stiftung als Vorstandsvorsitzende. Außerdem ist sie Präsidentin des Netzwerks European National Registers (EUNR). Schon parallel zum Gesetzgebungsverfahren leitete sie als Geschäftsführerin der Projektgesellschaft den Aufbau der Stiftung Verpackungsregister. Nach ihrem Studium hatte sie zunächst selbstständig als Sachverständige für Umwelt-, Abfall- und Verpackungsmanagement gearbeitet und war unter anderem im Auftrag des Umweltbundesamtes Mitautorin von Studien zur Fortentwicklung der Verpackungsentsorgung.
Zentral für die Branche, zentral in Osnabrück: die Zentrale Stelle Verpackungsregister mit ihrer Adresse Öwer de Hase 18 auf „Google Maps“. Credit: Google LLC
Infobox
Neuer Mindeststandard
Um eine gemeinsame Grundlage zur Berechnung der Recyclingfähigkeit von Verpackungen zu setzen, hat die ZSVR eine überarbeitete Fassung des entsprechenden Mindeststandards veröffentlicht.
Er besteht im Kern aus einer Formel, die den Wertstoffgehalt einer Verpackung in Gramm (ohne gestaltungsbedingte Wertstoffverluste) durch das Gesamtgewicht teilt. Heraus kommt ein Anteil, multipliziert mit 100 eine Prozentzahl. Sie sagt, welcher Gewichtsanteil einer Verpackung im Recycling als Wertstoff herauskommt.
Die Formel gelte „für alle Materialarten sowie für jeden separat zu bemessenden Verpackungsbestandteil“. Wer sie heute anwende, wisse bereits, wo eine Verpackung im Hinblick auf die 70-Prozent-Schwelle der PPWR stehe.
Vor die Berechnung allerdings hat die ZSVR eine Frage gesetzt: Verhindert ein Gestaltungsparameter die Werkstofftrennung oder die späteren Einsatzmöglichkeiten der Rezyklate? In diesem Fall ist die Recyclingfähigkeit Null und die Rechnerei kann entfallen.
Der Autor: Stefan Becker